Mengkaji Efektivitas Debt-for-Nature Swap dalam Melindungi Habitat Satwa Liar

Gardaanimalia.com - Berdasarkan data World Wildlife Fund (WWF) Living Planet Report 2024, telah terjadi penurunan populasi satwa liar di dunia sebesar 73% selama 50 tahun terakhir (1970-2020).¹ Penurunan populasi menjadi peringatan adanya risiko kepunahan dan hilangnya ekosistem yang sehat.2

Degradasi dan hilangnya habitat menjadi faktor utama penurunan populasi satwa liar, diikuti oleh eksploitasi berlebihan, perubahan iklim, polusi, dan adanya spesies invasif serta penyakit yang menjangkit satwa liar.3

Di Indonesia, deforestasi berkontribusi besar dalam menurunkan habitat satwa liar. Berdasarkan data Status Deforestasi Indonesia 2025 oleh Auriga Nusantara, deforestasi pada 2025 adalah seluas 433.751 hektare, meningkat 66% dari deforestasi 2024 yang luasnya 261.575 hektare.4

Selaras dengan data tersebut, penelitian Global Forest Watch menunjukkan mulai periode 2002-2025, Indonesia telah kehilangan 11 Mha atau 12% dari total hutan primer basah.⁵ Di sisi lain, Indonesia masih menghadapi keterbatasan pendanaan dalam upaya pemulihan wilayah deforestasi, yang salah satunya disebabkan oleh besarnya jumlah utang luar negeri. Data Bank Indonesia pada triwulan I 2026 menunjukkan bahwa jumlah utang luar negeri Indonesia adalah sebesar 433,4 miliar dolar AS atau Rp7.660 triliun.6

Sementara itu, hingga saat ini tambahan anggaran sebesar Rp8,4 triliun yang diajukan Kementerian Kehutanan untuk pemulihan kawasan hutan terdampak bencana alam masih belum mendapatkan respons sehingga pemulihan wilayah tidak bisa dilakukan.

Untuk mengatasi keterbatasan dana tersebut, salah satu upaya yang dapat dilakukan adalah melalui mekanisme Debt-for-Nature Swap (DNS).

DNS adalah instrumen keuangan yang memungkinkan negara debitur tetap melakukan pembangunan dan perlindungan lingkungan tanpa menyebabkan adanya krisis fiskal.⁷ Mekanisme ini dilakukan melalui kesediaan negara kreditur untuk mengurangi atau meringankan utang negara debitur dengan syarat negara tersebut berjanji untuk menggunakan dana atau kebijakannya untuk menjaga lingkungan.8

Oleh karenanya, DNS dianggap dapat menjadi alternatif pemulihan habitat satwa liar dengan tidak mengesampingkan kebutuhan pembangunan. Meskipun demikian, efektivitas penerapan DNS di Indonesia masih perlu dikaji lebih lanjut mengingat belum adanya regulasi yang secara khusus mengatur DNS. 

Konsep dan Mekanisme DNS

Melalui DNS, sejumlah utang luar negeri milik negara debitur dihapuskan, ditangguhkan, atau dikonversi menjadi pembiayaan baru dengan suku bunga lebih rendah atau dapat dibeli kembali, sebagai imbalan atas komitmen mendanai konservasi lokal.

Secara mekanis, negara kreditur akan memberikan keringanan utang dan negara debitur akan berkomitmen pada tindakan konservasi melalui adanya kesepakatan.⁹ Jadi, mekanisme dalam DNS melibatkan tiga hal, yaitu negara debitur, negara kreditur, dan perjanjian bahwa sisa utang yang tidak dibayarkan akan dialokasikan untuk perlindungan lingkungan.10

Bentuk perjanjian dalam DNS dapat dilakukan dalam bentuk bilateral, multilateral, dan tripartit. Perjanjian bilateral dilakukan melalui mekanisme negara kreditur menghapus sejumlah utang luar negeri negara debitur, yang mana negara debitur berkomitmen mengalokasikan dana tersebut pada proyek lingkungan.11

Sementara itu, perjanjian multilateral dilakukan dengan pembelian kembali utang di bawah nominal melalui pasar utang sekunder serta adanya pihak ketiga yang terlibat, seperti bank dunia.12

Di sisi lain, perjanjian tripartit dilakukan dengan keterlibatan lembaga keuangan swasta yang menjadi perantara. Adapun alokasi dana tersebut biasanya dilakukan untuk kawasan lindung laut, pelestarian hutan, habitat satwa liar, dan penegakan hukum untuk mewujudkan perlindungan lingkungan.¹³ 

Kelebihan dan Kekurangan DNS

Bagi negara debitur, penerapan DNS dapat meringankan beban pembayaran karena jumlah utang yang harus dibayarkan menjadi lebih kecil daripada yang seharusnya. Selain itu, apabila jumlah pengurangan utang lebih besar daripada uang yang harus dikeluarkan, kondisi keuangan negara debitur menjadi lebih baik karena mendapatkan dukungan internasional, sehingga utang yang dimiliki menjadi lebih terkendali.14

Terlebih, negara dengan tingkat keanekaragaman hayati yang tinggi dapat memperoleh manfaat dari penerapan DNS karena upaya pelestarian lingkungan yang mereka lakukan turut memberikan dampak positif bagi masyarakat internasional.15

Meskipun memberikan berbagai manfaat, tetapi tidak dapat dipungkiri DNS masih memiliki sejumlah keterbatasan. Pertama, secara historis DNS hanya mengurangi sedikit dari total utang negara debitur. Pengurangan utang yang relatif kecil kerap tidak sepadan dengan proses negosiasi yang memakan biaya besar dan waktu bertahun-tahun, sehingga sering kali menyebabkan kesepakatan yang tercapai menjadi tidak efisien.16

Kedua, kekhawatiran tentang kedaulatan negara. Adanya kewajiban konservasi dengan pengurangan utang memungkinkan negara kreditur dapat mengintervensi keanekaragaman hayati milik negara debitur, sehingga negara debitur kehilangan kebebasannya dalam mengatur keanekaragaman hayatinya.17

Ketiga, keraguan negara kreditur. Keraguan yang dimaksud ialah mempertanyakan apakah DNS benar-benar dilakukan dan berhasil untuk melindungi lingkungan dalam jangka panjang atau tidak. Pula, keraguan muncul karena biasanya DNS dilakukan pada kawasan yang terlalu kecil, sehingga dimungkinkan bahwa kerusakan lingkungan yang terjadi hanya berpindah tempat. Misalnya, apabila DNS dilakukan pada suatu kawasan hutan yang dilindungi, terdapat kemungkinan bahwa aktivitas perusakan lingkungan berpindah ke kawasan hutan lain yang tidak termasuk ke dalam cakupan pelaksanaan DNS.18

Kerangka Hukum terkait DNS

Sampai saat ini, belum ada regulasi atau perjanjian internasional yang secara khusus menjadi landasan hukum pelaksanaan DNS. Demikian pula dalam hukum nasional Indonesia yang belum memiliki regulasi yang secara tegas mengatur implementasi DNS.

Oleh karenanya, implementasi DNS masih berlandaskan pada perjanjian yang dibuat antara negara debitur, negara kreditur, dan/atau pihak ketiga lainnya. Misalnya, pelaksanaan DNS antara Indonesia dengan Amerika Serikat pada tahun 2024 berlandaskan pada Perjanjian Keempat antara Pemerintah Amerika Serikat dan Pemerintah Republik Indonesia mengenai Pertukaran Debt-for-Nature Swap Sehubungan dengan Utang Tertentu yang Dimiliki oleh Pemerintah Republik Indonesia kepada Pemerintah Amerika Serikat. Dalam perjanjian tersebut diatur kewajiban para pihak, mekanisme kegagalan melakukan pembayaran, detail dan jumlah utang, serta hal-hal lainnya.  

Efektivitas DNS dalam Perlindungan Habitat Satwa Liar

Pelaksanaan DNS di Indonesia pernah dilaksanakan dengan Amerika Serikat pada tahun 2009 dan 2011 sebagai wujud proyek Tropical Forest Conservation Act yang memungkinkan Pemerintah Amerika Serikat untuk mengalihkan utang dari negara-negara yang memiliki hutan tropis.¹⁹ Pada 2009, jumlah utang yang dikonversi adalah sebesar US$20.000.000 untuk fokus konservasi hutan di Pulau Sumatera sebagai habitat harimau sumatera, gajah, badak, dan orangutan.

Sementara itu, pelaksanaan DNS pada 2011 difokuskan pada konservasi hutan tropis di Pulau Kalimantan dengan konversi dana sebesar US$ 28.500.000. Pelaksanaan DNS ini difokuskan pada konservasi keanekaragaman hayati (termasuk habitat satwa), memberikan manfaat masyarakat sekitar hutan, pengurangan emisi dan degradasi hutan, menjadi tempat pembelajaran untuk program serupa di wilayah lain, dan meningkatkan kapasitas pengelola sumber daya hutan.20

Kemudian, pada 3 Juli 2024, Indonesia kembali menandatangani perjanjian DNS dengan Amerika Serikat perihal pengalihan pembayaran pokok dan bunga terutang milik pemerintah Indonesia sebesar US$26.295.287,14 dari Amerika Serikat, US$3.000.000 dari Conservation International Foundation, dan US$1.500.000 dari The Nature Conservancy. DNS ini dilakukan untuk konservasi ekosistem terumbu karang di Bentang Laut Kepala Burung dan Laut Sunda-Banda kecil. Ekosistem terumbu karang dipilih karena menjadi rumah bagi hewan-hewan ikonik seperti penyu, hiu, paus, dan lumba-lumba serta ratusan spesies karang yang turut memberikan ketahanan pangan, perlindungan dari gelombang laut, dan peluang ekonomi.

Pelaksanaan DNS pada 2024 telah selesai pada tanggal 15 Januari 2025. Meskipun memberikan tambahan dana, tetapi pelaksanaan DNS realitanya hanya memberikan ruang fiskal yang sangat kecil bagi Pemerintah Indonesia untuk menghasilkan dampak ekonomi yang signifikan.²¹ Misalnya, pelaksanaan DNS pada 2009 hanya menguntungkan Amerika Serikat karena mendapatkan publisitas atas apa yang telah dilakukannya. Di sisi lain, Pemerintah Indonesia tetap harus membayar utang kepada Amerika Serikat. Selain itu, pelaksanaan DNS di Indonesia masih sering melanggar hak-hak masyarakat lokal.22

Kurangnya efektifitas tersebut sejalan dengan pernyataan Parid Ridwanuddin selaku Manajer Kampanye Pesisir, Laut, dan Pulau-pulau Kecil, Eksekutif Nasional WALHI yang menjelaskan bahwa pelaksanaan DNS tidak akan berjalan optimal apabila hilangnya political will dan komitmen dari negara kreditur.

Ia pun menambahkan bahwa proyek restorasi dan konservasi dalam kawasan terumbu karang telah dilaksanakan kurang lebih 30 tahun (1990–2020) di Indonesia, tetapi sayangnya masih belum mampu memulihkan kondisi terumbu karang. Artinya, apabila upaya tersebut tetap dilakukan dengan metode yang sama, maka kemungkinan besar akan terjadi kegagalan yang serupa.23

Parid pun menambahkan bahwa DNS masih harus berhadapan dengan kontradiktifnya regulasi di Indonesia. Misalnya, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja serta Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Pertambangan yang mengizinkan perubahan kawasan inti konservasi menjadi kawasan eksploitasi, Pasal 3-7 Peraturan Pemerintah No 27 Tahun 2021 tentang Penyelenggaran Bidang Kelautan dan Perikanan yang mengatur bahwa zona inti kawasan konservasi nasional dapat diubah untuk kepentingan proyek strategis nasional. Kontradiktifnya regulasi tersebut memungkinkan kawasan konservasi terumbu karang sangat mudah diubah untuk berbagai kepentingan proyek strategis nasional yang didominasi oleh kepentingan ekstraktif dan eksploitatif.24

Lebih lanjut, laporan European Network on Debt and Development menunjukkan pelaksanaan DNS dalam mengurangi beban fiskal negara debitur selama 36 tahun terakhir hanya mencapai 0.11% dari total pembayaran utang.

Ketidakefektifan tersebut disebabkan karena pelaksanaan DNS masih terbatas dalam skala operasi yang kecil, sedikitnya kemungkinan dalam memberikan kontribusi pendanaan SDGs, iklim, dan konservasi, lamanya proses dan biaya transaksi yang tinggi, keanekaragaman hayati negara debitur berisiko digunakan secara paksa untuk kepentingan negara kreditur, kurangnya transparansi dan partisipasi masyarakat, membuka risiko terjadinya greenwashing, dan kerap dilakukan sebagai cara melegitimasi dan menghapus tanggung jawab atas utang yang tidak sah.25

Tantangan Implementasi DNS

Implementasi DNS kerap menyasar negara-negara berkembang dengan kelembagaan yang lemah dalam melakukan negosiasi dengan negara kreditur. Akibatnya, negara debitur tak jarang hanya menyetujui persyaratan yang diberikan oleh negara kreditur tanpa memiliki kesempatan yang memadai untuk memperjuangkan kepentingannya.

Oleh karena itu, pelaksanaan DNS akan lebih optimal apabila negara debitur telah memiliki aturan dan lembaga yang baik dalam menjaga lingkungan, serta jumlah negara kreditur tidak terlalu banyak sehingga proses kerja sama dan bernegosiasi dapat dilakukan dengan mudah.

Selain itu, pelaksanaan DNS akan efektif apabila dilaksanakan dalam proyek dengan lingkup yang besar dengan jumlah yang lebih banyak.

Terakhir, meskipun pelaksanaan DNS belum diatur secara khusus baik dalam regulasi internasional maupun nasional, perjanjian di antara para pihak yang menjadi landasan hukum pelaksanaan DNS tetap sah dan mengikat, sehingga setiap pihak tetap berkewajiban untuk menjalankan isi kesepakatan.